Die Politikwissenschaft kennt vielerlei Modelle zur Messung der Demokratiequalität: von minimalistischen Zugängen, die lediglich auf die Integrität von Wahlen abstellen, bis zu den umfassenden Konzepten des Demokratiebarometers, das mit 100 Indikatoren die Bereiche Freiheit, Gleichheit und Kontrolle abdeckt. In durchwegs allen Erhebungen rangiert Österreich unter den bestplatzierten Staaten. Punkteabzug gibt es allerdings bei Transparenz und Medienkonzentration sowie bei der geringen demokratischen Repräsentation von Minderheiten und Menschen mit Migrationshintergrund.[1] Obwohl wir demnach objektiv in einer der relativ besten politischen Systeme der Welt leben, ereilen uns laufend Nachrichten von steigender Unzufriedenheit mit der Demokratie, sodass wir uns zu Diskussionsrunden unter dem Titel „Demokratiemüdigkeit“ einfinden. Woher stammt jene Diskrepanz in der Fremd- und Eigenwahrnehmung der österreichischen Demokratie?

Vorab sei darauf hingewiesen, dass die genannten Messinstrumente wie Demokratiebarometer oder Freedom House Index hauptsächlich auf objektiven Daten und Expertenbefragungen beruhen, jedoch die Einstellungen der Bürger/innen kaum erheben. Jenen inneren Haltungen widmete sich im Frühjahr 2017 aber eine SORA-Studie und schlug Alarm: Bereits 43% der Befragten erachten die Idee eines (gewählten) „starken Mannes“ an der Spitze Österreichs für attraktiv. Weitere 23% stimmen der aus dem  Konzept des politischen Autoritarismus stammenden Aussage zu, man „sollte einen starken Führer haben, der sich nicht um ein Parlament und Wahlen kümmern muss.“ Auffallend war die Veränderung im Zehnjahresvergleich: Lehnten im Jahr 2007 noch 72% der Befragten diese Aussage ab, waren es im Jahr 2017 nur mehr 55%. Die Zustimmung zur Aussage (stimme voll/ziemlich zu) stieg hingegen von 14% im Jahr 2007 auf 23% an. Während die Überzeugung von der Demokratie als beste gesellschaftliche Organisationsform sank, stieg zugleich das Bedürfnis nach Law & Order. Die genauere Analyse offenbarte schließlich bei rund 10% der Menschen durchgängig autoritäre respektive antidemokratische Einstellungsmuster.^[2] Somit traf die Studie den Nerv des populistischen und rechtsautoritären Moments, den Europa seit einigen Jahren erlebt, und machte darauf aufmerksam, dass Angriffe auf Minderheitenrechte, Gewaltenteilung und Pressefreiheit – wie sie etwa in Ungarn oder Polen bereits die tragenden Säulen der Demokratie beschädigen – vielleicht auch in Österreich wieder möglich weil vom Volk gebilligt werden könnten.

Daraufhin startete SORA 2018 den Demokratiemonitor und erhob, dass 15% der Befragten die Demokratie in Österreich für „eher tot“ befinden. Auffällig ist der Einfluss des sozioökonomischen Hintergrunds auf die Einstellung zur Demokratie: Menschen, die ihre ökonomische Sicherheit „sehr gut“ einschätzen, geben mit 61% wesentlich häufiger an, dass die Demokratie im Land „eher lebendig“ ist. Bei Personen mit „sehr schlechter“ ökonomischer Sicherheit sind es hingegen nur mehr 25%. Bereits ein Drittel von ihnen erlebt die Demokratie persönlich als „eher tot“.^[3] Diese Faktoren waren auch bereits bei der Autoritarismusstudie von 2017 beachtlich: Unter jenen, die sich einen „starken Mann“ an der Spitze Österreichs vorstellen können, sind viele Menschen mit hoher Unsicherheit und Menschen, die mit dem aktuellen Funktionieren der Demokratie in Österreich nicht zufrieden sind. Unter diesen beiden Gruppen befinden sich besonders viele Pflichtschulabsolvent/innen, Arbeiter/innen und Menschen mit mittleren Einkommen. Die Soziale Frage erscheint daher in der Diskussion um Demokratiezufriedenheit wesentlich. Es gibt klar belegbare Zusammenhänge zwischen der Verschlechterung der subjektiv empfundenen Lebensqualität und dem Demokratievertrauen respektive der Demokratiezufriedenheit.[4]

Betrachten wir aktuelle Meinungsumfragen zum Vertrauen in die Politik, erhalten wir aus Sicht der Demokratietheorie eher bedenkliche Werte: Das Meinungsforschungsinstitut OGM erstellt seit 2011 einen Demokratiebefund, der Jahr für Jahr sinkende Vertrauenswerte in die Politik beziehungsweise in die Politiker/innen anzeigte. Heuer ist das Vertrauen – ausgehend von sehr tiefem Niveau – erstmals gestiegen. Laut OGM-Chef Bachmayer liegt dieses Ergebnis in der neuen Koalition begründet, die kaum streitet und somit aus Sicht der Bevölkerung den zuvor attestierten Stillstand auflöst.^[5] Auch IMAS bestätigt den Regierungsparteien das relativ höchste Vertrauen in die Problemlösungskompetenz. Während die Oppositionsparteien als „Visionäre“ und „Träumer“ wahrgenommen werden, gelten ÖVP und FPÖ als Interessensvertreter und Sachpolitiker.^[6] Dennoch antworteten 37% der Befragten, dass sie bei überhaupt keiner Partei Problemlösungskompetenz erkennen könnten.

Als Reizwort gilt in vielen Umfragen das Themenfeld „Partei“, das somit auch Dreh- und Angelpunkt für die Politikwissenschaft hinsichtlich der Krise der repräsentativen Demokratie geworden ist. Parteien bringen die Befragten stets am wenigstens Vertrauen entgegen; darauf reagierend offenbarte nicht zuletzt die Nationalratswahl 2017 die unterschiedlichsten Bemühungen seitens der Wahlwerbenden, keinesfalls als Partei, sondern eher als „Bewegung“ wahrgenommen zu werden. Ist die Organisationsform Partei und damit korrespondierend die repräsentative Demokratie bei der Bevölkerung nicht mehr gut angesehen, gibt es hingegen konkrete Wünsche nach mehr direkter Demokratie und Möglichkeiten der Partizipation. Eine Erhebung des Zentrums für Zukunftsstudien (ZfZ) der Fachhochschule Salzburg zeigt für den Vergleichszeitraum 2008/2016 eine Steigerung des Wunsches nach mehr direkter politischer Einflussnahme um 20%.[7] Dieser Entwicklung entsprechen zahlreiche Neugründungen von Vereinen und Kampagnen, die sich der Verbesserung der Demokratie widmen, wie etwa Mehr Demokratie Österreich und Österreich entscheidet (seit 2018 unter dem Namen Demokratie 21) sowie das Global Forum on Modern Direct Democracy.

Mittlerweile reagierte auch der österreichische Gesetzgeber zumindest auf Landes- und Gemeindeebene auf jene Erwartungen nach mehr Beteiligung. Da aber die direkte Demokratie in Form der Volksgesetzgebung eine Gesamtänderung der Bundesverfassung notwendig machen würde, bietet allein das Konzept der partizipativen Demokratie eine Möglichkeit, auf diese Wünsche zu antworten. Die partizipative Demokratie beinhaltet auch den Vorteil, ein Bindeglied zur repräsentativen Demokratie darzustellen und damit diese und die Zufriedenheit mit ihr zu stärken. Bislang ist die partizipative Demokratie in zwei österreichischen Landesverfassungen verankert, nämlich in Vorarlberg und Salzburg. In der Praxis bedeutet dies vor allem die Durchführung von Bürgerräten.^[8]

Bei Bürgerräten (auch „Bürgerparlamente“ genannt) handelt es sich um mehrstufiges Beteiligungsverfahren in Anlehnung an Jim Roughs Wisdom Council. Hierfür werden beispielsweise in Vorarlberg nach dem Zufallsprinzip aus dem Melderegister zwölf bis 15 Bewohner/innen eines Ortes oder einer Region ausgewählt, die an eineinhalb Tagen miteinander gemeinsam ein politisches Problem erörtern und Lösungen aufzeigen. Um ein Abbild der Gesellschaft zu gewährleisten, werden Kriterien wie Alter, Geschlecht und Wohnort in der qualitativen Zufallsauswahl berücksichtigt. Mittels dieses sozial durchmischten Settings finden auch Sichtweisen von Personen Eingang, die sonst ungehört geblieben wären. Am Ende eines Bürgerrats wird ein gemeinsames Statement verfasst, das in einem Bürgercafé der interessierten Öffentlichkeit sowie Ansprechpersonen aus Verwaltung, Gemeinde und Politik vorgestellt und diskutiert wird. Die Strategiegruppe, die sich aus betroffenen Vertreter/innen aus Politik, Verwaltung etc. zusammensetzt, prüft die Vorschläge schließlich auf ihre konkrete Umsetzung und setzt weiterführende Maßnahmen. Eine Verpflichtung zur Umsetzung der Vorschläge gibt es allerdings nicht; es handelt sich eben um einen Rat. Deshalb erkennt der Verfassungsjurist Peter Bußjäger in Bürgerräten eine „Art partizipativen soft laws.“^[9] Immerhin sind ihre Ergebnisse rechtlich weitgehend unverbindlich.

Bürgerparlamente entfalten ihre Wirkung jedoch vorrangig auf einer anderen Ebene, nämlich auf der demokratischen. Durch die Zufallsauswahl bringen sie Menschen, die sonst vielleicht nicht einmal mehr an Wahlen teilnehmen, (zurück) in den politischen Prozess und setzen damit einen Kontrapunkt zur sozial ungleichen Beteiligung an der Demokratie. Wir wissen nämlich aus der soziologischen Forschung, dass die Nichtwähler/innen gesellschaftlich nicht gleich verteilt sind, sondern mehrheitlich ressourcenarmen Schichten (in Bezug auf Haushaltseinkommen und Bildungsabschluss) entstammen.^[10] Europäische Langzeitstudien belegen, dass gemeinsam mit der steigenden Einkommensungleichheit die Wahlbeteiligung sinkt.^[11] Jene soziale Kluft, die sich schon in der Wahlbeteiligung feststellen lässt, verschärft sich schließlich in herausfordernderen Beteiligungsformen wie Bürgerinitiativen, Protestaktionen und dergleichen noch weiter. Insbesonders direktdemokratische Instrumente sind in Hinblick auf das Gleichheitsideal der Demokratie problematisch: Wolfgang Merkel und Claudia Ritzi stellten im weltweiten Vergleich der Abstimmungspraxen fest, dass bei direktdemokratischen Entscheiden meist nur eine „sozial verzerrte Schrumpfversion des Volkes“ beteiligt und die soziale Schieflage noch größer ist als bei allgemeinen Wahlen.^[12] Bürgerräte und sämtliche Verfahren, die auf dem Losprinzip beruhen, verschaffen zumindest ein wenig Abhilfe.^[13]

Bürgerparlamente leisten auf noch eine weitere Weise einen Beitrag zur Stärkung der Demokratie, nämlich indem sie die Gesprächskultur befördern und den politischen Beratungsprozess re-demokratisieren. Das Setting ist konsensorientiert und stellt der gemeinsamen Willensbildung und Entscheidungsfindung Zeit und Raum für die Suche nach dem Kompromiss zur Verfügung. Es geht in Bürgerparlamenten demnach nicht ums Rechthaben und nicht allein um die Abstimmung, für die es Mehrheiten zu gewinnen gibt, sondern um den Prozess der politischen Deliberation. Die Politikwissenschafterin Patrizia Nanz und Claus Leggewie verstehen die Instrumente der partizipativen Demokratie demnach als „vierte Gewalt“: Weder als außerparlamentarische Opposition noch als Beschränkung der etablierten Gewalten, sondern vielmehr zur Stärkung der Parlamente wird in ihrem Konzept eine breite und tiefgehende Konsultation der Bürgerschaft dem Gesetzgebungs- und Entscheidungsverfahren vorangestellt.^[14] Laut Nanz und Leggewie mangle es zurzeit an öffentlicher Erörterung und gründlicher Beratung unter Teilnahme einer informierten Bürgergesellschaft. Stattdessen finde deren politischer Austausch oft hysterisiert und durch bewusste Falschmeldungen parteipolitisch instrumentalisiert in Onlineforen statt, während Lobbyist/innen ihre Interessen auf wenig transparenten Wegen in die Legislative einfließen lassen könnten.

Das bislang erfolgreichste Bürgerparlament verwirklicht die Republik Irland mit der Citizens‘ Assembly (Bürgerversammlung): Die politischen Institutionen der Republik Irland hatten durch die Finanzkrise 2008 bei vielen Bürger/innen einen immensen Vertrauensverlust erlebt. Um diesem entgegen zu treten, entschlossen sich Parlament und Regierung 2011 zu einem Demokratieexperiment, das seither in mehreren Runden in immer neuer Zusammensetzung der irischen Politik wichtige Impulse gibt. Dafür werden 99 Bürger/innen per Losverfahren ermittelt, um ein Jahr lang an mehreren Wochenenden unter Begleitung eines Moderatorenteams in Beratungen und Expertenhearings Politikempfehlungen an die Regierung abzugeben. Ausgangspunkt des Prozesses ist auch hier die Lotterie: Ein Forschungsinstitut ist beauftragt, mittels qualifizierter Zufallsauswahl einen irischen Minipopulus für die Bürgerversammlung zu erstellen – eine ausgewogene Mischung von Altersgruppen, Bildungshintergrund und sozioökonomischer Stellung, annähernde Geschlechterparität sowie Berücksichtigung von Migrationshintergrund und regionaler Diversität. Wie nachfolgende wissenschaftliche Untersuchungen zeigen, erhöht die Einbeziehung gewöhnlicher Bürger/innen in den Gesetzgebungsprozess sowie das transparente Verfahren das Vertrauen aller Einwohner/innen Irlands in die Politik. Außerdem stieg die Wahlbeteiligung an, weil der breite Deliberationsprozess die Stimmbürger/innen umfassend informierte und damit mobilisierend wirkte.^[15] Auf diese Weise führte Irland etwa 2015 per Verfassungsänderung die Ehe für alle ein und lockerte mit der jüngsten Citizens‘ Assembly 2018 das strikte Abtreibungsverbot.

Wie sich am Beispiel Irland dartut, können Bürgerparlamente über die einzelnen gelosten Bürger/innen hinaus das Demokratievertrauen und damit die Systemzufriedenheit steigern. Bürgerparlamente sind somit wichtige Instrumente zur Stärkung der Demokratie, zumal sie auch die soziale Ungleichheit im Beteiligungszugang bedenken. Jene allein prozedurale Antwort auf die attestierte Demokratieunzufriedenheit wird zur Rettung der Demokratie allerdings nicht ausreichen. Zieht man die sozioökonomischen Faktoren der oben zitierten Meinungsumfragen in Betracht, ist es unumgänglich, die soziale Frage nicht nur verfahrensmäßig sondern auch inhaltlich zu beantworten. Die mit der Demokratie Unzufriedenen sind hauptsächlich jene, die sich hinsichtlich ihrer bereits spürbaren oder auch nur befürchteten Verschlechterung der Lebensqualität von den Parteien und vom repräsentativen System alleingelassen fühlen. Hinzu kommt eine Diskreditierung der politischen Elite, die oftmals technokratisch mit „Sachzwängen“ und „Alternativlosigkeit“ argumentiert und grundlegende gesellschaftliche Entscheidungen der demokratischen Verhandlung entzieht. Dieser gefühlten Unsicherheit und den tatsächlichen Entdemokratisierungstendenzen (etwa durch die Eurogruppe, die Entscheidungen für Millionen Menschen trifft, ohne einem Parlament rechenschaftspflichtig zu sein)^[16] setzen Rechtsautoritäre nun einen starken Nationalstaat entgegen. Es gibt keine/n Populisten/in, der/die nicht der Demokratie das Wort reden würde – selbst wenn es wie im Falle Viktor Orbáns eine sogenannte „illiberale Demokratie“ ist – und dem Volk deren Rückeroberung verspricht.

Die politische Arbeit für mehr Demokratiezufriedenheit muss demnach inhaltlich und verfahrensmäßig erfolgen. Bürgerparlamente bieten einen Ausgangspunkt, die notwendige inhaltliche Arbeit gemeinsam mit der Bevölkerung zu gestalten.

Tamara Ehs

[1] Für einen aktuellen Überblick siehe Ines Grössenberger / Markus Pausch, Das Unbehagen mit der repräsentativen Demokratie Demokratievertrauen und Reformwünsche in Österreich, in: Momentum Quarterly, 7(3)/2018, S. 124-135.

[2] http://www.sora.at/nc/news-presse/news/news-einzelansicht/news/schon-43-fuer-starken-mann-776.html

[3] https://www.demokratiemonitor.at/

[4] Vgl. Bernd Schlipphak, Verdrossen über PolitikerInnen und die Demokratie? Der Effekt des Vertrauens in PolitikerInnen auf die individuelle Demokratiezufriedenheit in Österreich, in ÖZP, 41(4)/2012, S. 345-361.

[5] Vgl. Demokratiebefund 2018: http://www.mehrheitswahl.at/material/demokratiebefund2018-gesamt-mitumschlag.pdf

[6] Vgl. IMAS-Report 18/2018: http://www.imas.at/images/imas-report/2018/18_Parteiprofile.pdf

[7] Vgl. Ines Grössenberger / Markus Pausch, Das Unbehagen mit der repräsentativen Demokratie Demokratievertrauen und Reformwünsche in Österreich, in: Momentum Quarterly, 7(3)/2018, S. 124-135.

[8] Siehe Büro für Zukunftsfragen: Was ist ein BürgerInnen-Rat? https://www.vorarlberg.at/

[9] Peter Bußjäger, Entwicklungen in der direkten Demokratie und Bürgerbeteiligung in Vorarlberg, in: ders. / Niklas Sonntag (Hg.) Direkte Demokratie im Diskurs. Beiträge zur Reform der Demokratie in Österreich, Wien: New Academic Press 2014, S. 151-162, hier S. 160.

[10] Vgl. Martina Zandonella und Hacker Evelyn, Schadet Ungleichheit der Demokratie? Die Auswirkungen von lokaler Einkommensungleichheit auf das Nichtwählen in Österreich am Beispiel der Nationalratswahl 2013, in: Wirtschaft und Gesellschaft, 42(2)/2016, S. 303-323; sowie Tamara Ehs, Demokratie der Ungleichen, in: Stimme. Zeitschrift der Initiative Minderheiten, 3/2018: http://minderheiten.at/images/stimme108_s08-10.pdf

[11] Vgl. Frederick Solt, Economic Inequality and Democratic Political Engagement, in: American Journal of Political Science, 52(1)/2008, S. 48-60.

[12] Vgl. Wolfgang Merkel und Claudia Ritzi (Hg.) Die Legitimität direkter Demokratie. Wie demokratisch sind Volksabstimmungen? Wiesbaden 2017.

[13] Vgl. David van Reybrouck, Gegen Wahlen. Warum Abstimmen nicht demokratisch ist, Göttingen 2016.

[14] Vgl. Patrizia Nanz / Claus Leggewie, Konsultative. Mehr Demokratie durch Bürgerbeteiligung, Berlin: Wagenbach 2016.

[15] Vgl. Jane Suiter et al, Understanding the 2015 marriage referendum in Ireland: context, campaign, and conservative Ireland, in: Irish Political Studies, 32/2017, S. 361-381.

[16] Vgl. Serge Halimi und Pierre Rimbert, Populistenmacher, in: Le Monde diplomatique, September 2018: https://monde-diplomatique.de/artikel/!5527381